票決制：黨內(nèi)民主的“助推器”
發(fā)布時(shí)間：2008-08-04 09:21:00 訪問次數(shù): 張書林 信息來源：《北京日?qǐng)?bào)》
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胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中鄭重提出：今后將“推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制”。這就在黨的工作報(bào)告中正式提出了黨委票決制的概念。
票決制的提出和實(shí)踐是對(duì)傳統(tǒng)黨委議決制決策模式的重大超越
黨委票決制是黨的全委會(huì)或常委會(huì)在任命干部或決定各級(jí)黨的重大問題時(shí)實(shí)行黨委委員或常委一人一票，讓委員或常委既有權(quán)充分表達(dá)自己的意見，又能平等地行使自己一票的權(quán)力，最后以得票超過法定票數(shù)的候選人或方案獲得通過，形成決定并當(dāng)場(chǎng)公布的一種黨委決策的制度安排。早在136年前巴黎公社就采用過票決制。馬克思曾對(duì)公社的這一做法給予充分肯定。
在我們黨的歷史上，曾采用鼓掌通過、舉手投票、記名投票、無記名投票等形式來表達(dá)黨員意志、體現(xiàn)黨內(nèi)民主。但由黨代表選舉產(chǎn)生的黨的委員會(huì)卻很少采用票決的形式?jīng)Q定黨的重大問題。黨的十一屆三中全會(huì)以來，基于發(fā)展黨內(nèi)民主的需要，我們黨在對(duì)“文革”嚴(yán)重背離黨的集體領(lǐng)導(dǎo)危害的反思中，分析了黨委書記過度集權(quán)的決策體制的弊端。鄧小平尖銳地指出：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！保ā多囆∑轿倪x》第2卷）在反思過程中，黨委的決策體制和機(jī)制需要進(jìn)行改革的呼聲出現(xiàn)，具體體現(xiàn)就是實(shí)行黨委票決制。
2001年，中組部選擇海南省、山西省晉中市、陜西省銅川市、四川省眉山市和浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)等地區(qū)作為黨委票決制改革的試點(diǎn)。2004年，中共中央出臺(tái)《黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)下一級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》，為票決制的進(jìn)一步推行奠定了“黨規(guī)黨法”基礎(chǔ)。目前，票決制改革正在全國各級(jí)黨委的決策工作中大面積鋪開，有關(guān)票決制的一些新經(jīng)驗(yàn)和配套制度安排正在探索中。
票決制的提出和實(shí)踐是對(duì)傳統(tǒng)黨委議決制決策模式的重大超越。黨委議決制和黨委票決制的區(qū)別主要有以下幾點(diǎn)：
第一，貫徹民主集中制的程度不同。在票決制中，書記的一票和委員或常委的一票價(jià)值相同，這便于每個(gè)黨委委員或常委自由、民主地表達(dá)意愿，在此基礎(chǔ)上按照少數(shù)服從多數(shù)的原則形成正確的集中。而議決制在進(jìn)行表決時(shí)書記的意見與其他委員或常委的意見價(jià)值是不相當(dāng)?shù)?，極易出現(xiàn)書記個(gè)人集權(quán)、個(gè)人決定重大問題，“以集體領(lǐng)導(dǎo)的外衣掩蓋個(gè)人專斷的實(shí)質(zhì)”的情況。因此，在貫徹民主集中制的程度上，票決制要明顯地優(yōu)于議決制。
第二，運(yùn)作程序的差異。票決制在運(yùn)作程序上可以分為先后相繼的、缺一不可的兩步，一是“議”，二是“決”。而議決制雖然也強(qiáng)調(diào)“議”和“決”兩個(gè)程序，但它的討論和表決或者經(jīng)?；煸谝黄穑蛘叱霈F(xiàn)缺失，“議而不決”、“決而不議”、“以議代決”的情況不同程度地存在。
第三，形成決議的依據(jù)不同。票決制形成決議的依據(jù)是黨委成員一人一票的表決結(jié)果，得票超過法定票數(shù)的人選或議題才能得以通過，并形成決議。得不到法定票數(shù)的人選或議題即使黨委書記再堅(jiān)持也沒有用。而議決制形成決議的依據(jù)主要是黨委書記或其他主要領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)黨委成員的討論集中而成的意見，不依靠黨委成員的集體投票表決。
第四，制約權(quán)力的程度不同。票決制以一人一票的投票方式進(jìn)行表決，客觀上形成了對(duì)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)同志的權(quán)力制約，防止了權(quán)力專斷或權(quán)力過分集中情況的出現(xiàn)。而議決制在討論決定中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)主要領(lǐng)導(dǎo)的意見左右決議形成的情況，造成少數(shù)人說了算和少數(shù)人的集權(quán)，不能對(duì)少數(shù)人的權(quán)力形成有效的制約。
實(shí)行票決制，使民主集中制原則成為一種可量化、可操作的制度
票決制保證了民主集中制實(shí)質(zhì)的落實(shí)。民主集中制的實(shí)質(zhì)是落實(shí)少數(shù)服從多數(shù)的原則。實(shí)行票決制，使民主集中制原則成為一種可量化、可操作的制度。在票決時(shí)，每個(gè)委員或常委只有一票，最后得票按少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行決策。這就從制度上杜絕了少數(shù)人說了算的情況，提高了干部任用的民主化水平。
票決制提高了黨委決策的科學(xué)化程度。票決制的最大特點(diǎn)是“議”、“決”分離，在“議”的基礎(chǔ)上進(jìn)行“決”，每個(gè)黨委委員或常委都能夠根據(jù)自己平時(shí)掌握的情況充分地發(fā)表意見。通過這樣的“議”使大家能夠從不同角度、不同層面了解和掌握每個(gè)擬任用人選或決策方案的真實(shí)情況，為黨委集體的最后表決提供了基本依據(jù)，從而提高了黨委決策的科學(xué)性。
票決制使干部選拔階段的民主化向決策任用階段進(jìn)發(fā)。在議決制模式選拔任用干部的狀態(tài)下，干部工作中的民主化主要體現(xiàn)在對(duì)干部的民意測(cè)驗(yàn)、民主測(cè)評(píng)、民主考察、民主推薦、考察預(yù)告等選拔階段的民主上。實(shí)行票決制把黨委的民主投票結(jié)果作為是否任用干部的唯一標(biāo)準(zhǔn)，這就將干部選拔任用工作的民主化從選拔階段推進(jìn)到任用階段，從而大大提高了干部選拔任用工作的民主化水平。
票決制為黨委成員充分表達(dá)個(gè)人意見創(chuàng)造了寬松的環(huán)境，有利于加強(qiáng)黨委內(nèi)部的監(jiān)督。實(shí)行票決制解決了黨委成員在黨委會(huì)上“不敢說”和“不愿說”的兩大難題。它以完備的制度明確了決策程序和決策要求，建立起一種能為班子每位成員充分表達(dá)個(gè)人意見提供平等機(jī)會(huì)、創(chuàng)造寬松環(huán)境的新機(jī)制，同時(shí)也為班子成員之間的相互監(jiān)督提供了制度化的手段。
票決制促進(jìn)了黨委選人標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變。實(shí)行票決制的情況下，干部任用的決定由黨委集體以一人一票投票的方式做出，這就一方面堵塞了一些人跑官要官的渠道；另一方面也減少了干部任用的隨意性和盲目性，為黨委轉(zhuǎn)變選人標(biāo)準(zhǔn)，真正做到“用好的作風(fēng)選人，選作風(fēng)好的人”打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
票決制運(yùn)行中需要進(jìn)一步研究的問題
票決制的責(zé)任追究問題。由全委會(huì)或常委會(huì)集體以無記名投票的方式進(jìn)行表決，責(zé)任主體就是黨委的全體委員或常委，這樣就沒有一個(gè)具體的責(zé)任對(duì)象，責(zé)任追究起來就比較困難。有的黨委規(guī)定，如果表決的干部出了問題，書記、分管黨務(wù)的副書記、組織部長、推薦人、考察人都是責(zé)任追究的對(duì)象，都是責(zé)任主體。但這種規(guī)定缺乏說服力，也沒有充足的理論根據(jù)。
票決制的會(huì)前醞釀問題。全委會(huì)或常委會(huì)前的溝通是實(shí)行好票決制的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但從一些地方試行票決制的情況來看，當(dāng)前的主要問題和困境是：票決制的會(huì)前醞釀工作很不到位，對(duì)擬任用干部或擬通過方案的征求意見范圍太窄，有的甚至根本就不征求黨委委員或有關(guān)部門的意見，不能進(jìn)行充分的會(huì)前醞釀。醞釀工作的不到位，直接導(dǎo)致票決的前提和氛圍難形成，為票決工作的順利進(jìn)行制造了難題。
票決制的配套制度建設(shè)問題。票決制的推進(jìn)必須有一整套具體完備的黨委重大問題決策制度和干部人事制度與之相配套。比如，在對(duì)重要干部的票決中，就需要有干部考察預(yù)告制、差額考察制、黨風(fēng)廉政一票否決制、任前公示制、試用期制、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制、誡勉談話制等多項(xiàng)制度建設(shè)與之相配合。但從當(dāng)前一些地方試行票決制的情況來看，這些配套制度要么正處于探索中，還沒有建立；要么雖然建立了，但根本就不配套，這使票決制的科學(xué)有效運(yùn)行面臨困境。
推行黨委票決制是對(duì)“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的初步改革，但從更深的層面來看，票決制是對(duì)黨內(nèi)決策與執(zhí)行權(quán)力的分解。只要不斷完善票決制特別是深入推行全委會(huì)票決制，常委會(huì)就有可能因向全委會(huì)負(fù)責(zé)的增加，從而真正成為黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)；全委會(huì)則會(huì)因票決制的頻繁使用和對(duì)重大問題決策地位的提升，從而真正成為黨的權(quán)力機(jī)關(guān)。如果票決制狀態(tài)下的黨內(nèi)權(quán)力配置能夠沿著這樣的方向前進(jìn)，那么黨委票決制就不僅是改革黨委選人用人機(jī)制與重大問題決策機(jī)制的需要，而且是科學(xué)分解、合理配置黨內(nèi)權(quán)力的新路徑。
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黨委議決制是指黨委在決定各級(jí)黨和社會(huì)的重大問題特別是干部任免時(shí)，由黨委書記帶領(lǐng)黨委成員對(duì)議題首先進(jìn)行討論，在討論的基礎(chǔ)上，或書記提出一個(gè)決策建議大家議論，如果沒有意見就算通過；或大家以口頭的形式對(duì)議題表示意見，一般是書記先表態(tài)或最后表態(tài)，最后以“書記表態(tài)影響下”的多數(shù)黨委成員的意見為根據(jù)作出決策。票決制彌補(bǔ)了議決制的不足。章聞
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