制度建設中的幾個問題
發(fā)布時間：2009-03-17 12:17:00 訪問次數(shù): 牛余慶 信息來源：《學習時報》
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改革開放30多年來，我們黨在制度建設方面取得了巨大成就，可以說重視制度建設已經(jīng)成為全黨的共識，但也存在一些不同的認識。通過深入學習科學發(fā)展觀，我們發(fā)現(xiàn)在黨的制度建設方面，黨員領導干部還存在著認識上的誤區(qū)。
比如，對制度本身的理解問題。對于“制度”我們并不陌生，日常生活中有各種各樣稱之為“制度”的東西，大到人民代表大會制度、民主集中制制度，小到作息制度、就餐制度等，因此一些同志就把制度等同于一系列的規(guī)章條例、規(guī)則辦法。這就陷入了對制度理解的第一個誤區(qū)。規(guī)章條例、規(guī)則辦法，是制度的載體和表現(xiàn)形式，不是制度本身。
“制度”一詞，在中國思想史上久已有之。漢語中“制”有節(jié)制、限制的意思，“度”有尺度、標準的意思，這兩個字結(jié)合起來，表明制度是節(jié)制人們行為的尺度，如《商君書》中就曾有過這樣的敘述：“凡將立國，制度不可不察也”，“制度時，則國俗可化而民從制”?！掇o?！方忉尩闹贫鹊谝缓x便是指要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規(guī)程。西方學術(shù)界對“制度”也有不同的理解，制度經(jīng)濟學代表人物諾思認為制度“是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范,它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為”。在政治學、社會學中，制度被理解為“組織中的行為規(guī)則、常規(guī)和全部程序”。湯因比認為“制度是人和人之間的表示非個人關(guān)系的一種手段”，羅爾斯將“制度理解為一種公開的規(guī)范體系，這一體系確定職務和地位及它們的權(quán)利、義務、權(quán)力、豁免等等”等等。雖然中西各種流派的表述不同，但都含有一個共同的理念，那就是制度是人們必須遵守的行為規(guī)程，其本質(zhì)屬性正如鄧小平所說“它不因領導人的改變而改變，不因領導人注意力和看法的改變而改變。”因此，我們不能將制度的各種載體或者各種表現(xiàn)形式，誤當作制度本身，否則，制度就由規(guī)則降為規(guī)則要素了。
又比如，關(guān)于制度建設成就的考量問題。由于持有上述“制度”觀念，在有些黨員領導干部看來，制度建設就是制定更多的規(guī)章條例、規(guī)則辦法。于是，在現(xiàn)實中出現(xiàn)了與制度制定者維護秩序的初衷相悖的現(xiàn)象：秩序沒有隨著制度數(shù)量的增長而改善，反而適得其反。這種現(xiàn)象在黨內(nèi)也不罕見，就拿黨風制度建設來說，據(jù)不完全統(tǒng)計，黨的十五大以來，省部級以上機關(guān)（不含軍隊）制定紀檢監(jiān)察和黨風廉政建設方面的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件多達3800多件，僅就關(guān)于禁止公款吃喝的制度就有37個，可大吃大喝、公款消費的問題仍然沒有得到徹底解決，個別地區(qū)、部門照吃不誤，甚至愈演愈烈。這至少給我們兩點啟示：其一，衡量黨內(nèi)制度建設的成就，不能只看制定了多少規(guī)章條例，而是要看制定了多少絕大多數(shù)黨員認同的，并自覺遵守的黨內(nèi)行為規(guī)則。其二，制度建設的重心應該放在制度落實上。制度制定僅僅是制度建設的一個重要環(huán)節(jié)，除了制度制定，制度建設還包括制度宣傳、制度落實、制度檢查、制度改進等環(huán)節(jié)，其中制度落實是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。再好的制度，如果得不到落實，也是一紙空文，絲毫不起作用。如果沒有制度的有效落實，即使我們將各種規(guī)章條例、規(guī)則辦法貼滿了大大小小的墻壁，也達不到“制度”的作用。
由此再來審視目前制度建設，至少還存在著以下幾個問題：一是制度本身不健全，沒有制度、無章可循的問題。比如密切聯(lián)系群眾是我們黨“三大優(yōu)良作風”之一，但我們還沒有具體的領導干部聯(lián)系群眾制度；再比如，中共中央早就頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(試行)》，并將對黨政“一把手”的監(jiān)督作為重點，但我們還沒有制定對“一把手”的具體監(jiān)督制度。二是制度相互“打架“的問題?，F(xiàn)實生活中，往往就一個相同的問題，不同的部門制定不同的制度，由于沒有很好地溝通和協(xié)調(diào)，制度之間相互打架，不但加大了制度制定的成本，而且削減了制定的效用，這就是幾十個文件管不住一張嘴，十幾個部門管不了一頭豬，文山會海屢禁不止等的主要病根。三是制度權(quán)威不夠的問題。制度之所以流于形式，很重要的一個原因就是有人凌駕于制度之上，或游離于制度之外。由于個別人不遵守制度的行為沒有被追究，制度的權(quán)威性大打折扣。這樣的人逐漸增多，制度就形同虛設了。
再比如，對制度功能的認知問題。一提到制度的功能或者制度的作用，大家通常聯(lián)想到的詞語大多是“必須”、“禁止”、“不得”、“一定要”、“嚴懲”等，在一些單位和部門，制度作為引領工作的方向標，成為大家都不敢碰的高壓線，制度成了“強制”的代名詞。其實這里又存在一個誤區(qū)，那就是對制度功能的片面理解。一方面 “制度”具有強制功能，因為它規(guī)定大家必須遵守的共同行為規(guī)則，即該怎么做、不該怎么做；另一方面，我們還要承認“制度”具有激勵功能，體現(xiàn)人文關(guān)懷的一面。就制度創(chuàng)建的本意來看，出發(fā)點或落腳點都是為了使人們更好地生活。正如諾斯所說，“在歷史上，人類制度的目的是要建立社會秩序，以及降低交換中的不確定性，并為經(jīng)濟行為的績效提供激勵”，阿爾奇安和德姆塞茨認為，制度提供“解決跟資源稀缺有關(guān)的社會問題”以及相關(guān)利益沖突的方式，制度“幫助人們形成那種在他與別人的交易中可以合理把握的預期”。制度除了通過降低交易成本，減少不確定性，給人明確的預期，體現(xiàn)對個人對激勵外，還對“人類”具有激勵作用，哈耶克認為制度提供了人類在世界上行為的基礎，沒有這個基礎，世界將充滿無知和不確定性。在馬克思的制度理念中，制度既是特定時期生產(chǎn)關(guān)系的社會結(jié)構(gòu)性框架，也是特定生產(chǎn)力水平下人們經(jīng)濟行為的基本規(guī)則。
最后，制度建設和機制建設問題。在學習實踐科學發(fā)展觀過程中，有很多同志重制度建設，輕機制建設，甚至認為自己工作多年，工作經(jīng)驗豐富，沒必要再談什么機制問題。其實不然，如果說制度是人們辦事的規(guī)矩或為了實現(xiàn)一定目的的規(guī)則的話，那么機制就是能夠促使人們遵守這些規(guī)矩和實現(xiàn)某種目的的方法。一句話，機制就是制度化了的方法。在實踐中，我們的很多制度得不到落實，就是因為沒有相應的機制，比如黨的代表大會制度、黨委會工作制度、黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度等都迫切需要建立健全實施機制。機制是制度落實的保證，只有有了機制，制度才能真正落到實處。
總之，只有按照科學發(fā)展觀的要求，堅持發(fā)展是第一要義，促進黨內(nèi)制度的改革創(chuàng)新；堅持以人為本的理念，不僅體現(xiàn)制度的規(guī)范功能，還要考慮黨的整體利益和黨員的個體利益，凸顯制度激勵功能，體現(xiàn)制度的人文關(guān)懷；堅持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的基本要求，使黨內(nèi)各項制度之間在內(nèi)容與時空上協(xié)調(diào)一致，相得益彰，才能最終使我們徹底走出黨內(nèi)制度建設的誤區(qū)。
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