“一把手”監(jiān)督問題的探討
發(fā)布時(shí)間：2008-09-17 10:20:00 訪問次數(shù): 吳梅芳 信息來源：《中共中央黨校學(xué)報(bào)》
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[摘要] 近年來，一把手違法違紀(jì)案件在領(lǐng)導(dǎo)干部犯罪中所占比例居高不下，這表明一把手監(jiān)督問題是黨的干部工作的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。為此，應(yīng)加深對(duì)一把手監(jiān)督工作的必要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，正確評(píng)價(jià)一把手監(jiān)督工作的成效與不足。在此基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)解決問題的對(duì)策，增強(qiáng)對(duì)一把手監(jiān)督工作的實(shí)效。
[作者簡(jiǎn)介] 吳梅芳（1975-）女，安徽安慶人，法學(xué)碩士，中共安徽省委黨校黨史黨建部講師，研究方向?yàn)辄h的學(xué)說和黨的建設(shè)。
一、一把手監(jiān)督工作的必要性和緊迫性
所謂“一把手”，是指領(lǐng)導(dǎo)班子中居于首位的負(fù)責(zé)人。在一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門、一個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子和全局工作中，一把手有著舉足輕重的地位和作用。由于一把手職位高，權(quán)力大，為他吹喇叭、抬轎子的人多，在這種環(huán)境下，一把手極易成為各種勢(shì)力腐蝕的對(duì)象。因此，加強(qiáng)對(duì)一把手的有效監(jiān)督是十分必要的。
加強(qiáng)對(duì)一把手權(quán)力的監(jiān)督，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，基層單位有了更多的自主權(quán)和決策權(quán)，這在客觀上要求加大對(duì)一把手監(jiān)督的力度。如果監(jiān)督不力，權(quán)力“下?！睂ぷ?，必然會(huì)擾亂市場(chǎng)秩序，形成權(quán)力主導(dǎo)下的“壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。
加強(qiáng)對(duì)一把手權(quán)力的監(jiān)督，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下多元利益格局的形成，推動(dòng)著社會(huì)主義民主政治的進(jìn)程。在發(fā)展社會(huì)主義民主政治的過程中，一個(gè)很大的障礙就是一些領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是一把手民主意識(shí)淡泊，家長(zhǎng)作風(fēng)盛行，在班子內(nèi)搞“一言堂”、“個(gè)人說了算”，不接受群眾的監(jiān)督，與社會(huì)主義民主政治背道而馳。
加強(qiáng)對(duì)一把手權(quán)力的監(jiān)督， 也是加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)的需要。從目前現(xiàn)狀來看，一些一把手熱衷于搞形式主義，做表面文章；有些人甚至欺上瞞下，以權(quán)謀私，揮霍公款，追求個(gè)人享受……一把手作風(fēng)不正會(huì)帶壞一大片干部。所以能不能成功地解決一把手的監(jiān)督問題，是加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)亟待解決的一個(gè)重要問題。
目前，對(duì)各級(jí)一把手的監(jiān)督仍缺乏有效的機(jī)制和辦法，以致一些地區(qū)和部門的一把手長(zhǎng)期處在監(jiān)督的“真空地帶”。這在客觀上給腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延以可乘之機(jī)。當(dāng)前，一把手腐敗的數(shù)量呈上升趨勢(shì)，腐敗的滲透面在擴(kuò)大，涉案人員職務(wù)級(jí)別越來越高，涉案金額越來越大，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象。整治腐敗的任務(wù)相當(dāng)艱巨。這大大增加了有效監(jiān)督一把手的緊迫性。
在當(dāng)前雙軌并存的背景下，市場(chǎng)原則具有雙重作用。一方面，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則可以激發(fā)和培養(yǎng)人們的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，有利于人才脫穎而出；等價(jià)交換原則有利于增強(qiáng)人們的平等意識(shí)，有利于推動(dòng)我國(guó)的民主政治建設(shè)；市場(chǎng)效益原則可以培養(yǎng)人們求真務(wù)實(shí)的工作態(tài)度，克服拖拉扯皮的官僚作風(fēng)，等等。另一方面，市場(chǎng)原則又有消極影響，它客觀上刺激了人們對(duì)金錢的崇拜，使人不擇手段地攫取利益。因此，如何既按照市場(chǎng)原則規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為，同時(shí)又有效抵制不良風(fēng)氣對(duì)一把手的侵蝕，這是當(dāng)前階段出現(xiàn)的迫切問題。
二、一把手監(jiān)督工作的成效與不足
經(jīng)過一段時(shí)間探索，一把手監(jiān)督工作取得了一定成效。一是社會(huì)對(duì)一把手監(jiān)督問題重要性的認(rèn)識(shí)不斷提高，監(jiān)督力度不斷加大；二是監(jiān)督重點(diǎn)日益明確，一把手的主要工作都已納入到監(jiān)督視野；三是監(jiān)督主體形成了比較完善的網(wǎng)絡(luò)；四是監(jiān)督體制逐步健全；五是監(jiān)督法規(guī)制度逐漸完善，對(duì)一把手監(jiān)督工作的規(guī)范化程度不斷提高。與此同時(shí)，一把手監(jiān)督工作還存在以下不足。
一是監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。一些地方、部門和單位的監(jiān)督工作長(zhǎng)期流于形式。一些人對(duì)監(jiān)督一把手信心不足，認(rèn)為一把手地位特殊，無(wú)法監(jiān)督，也不敢監(jiān)督，即使監(jiān)督，也是走過場(chǎng)。一些一把手對(duì)監(jiān)督很反感，認(rèn)為監(jiān)督自己丟面子，是組織對(duì)自己不信任。一些地方、部門和單位對(duì)監(jiān)督工作搞表面應(yīng)付，甚至袒護(hù)犯錯(cuò)誤的一把手，給一把手監(jiān)督工作帶來不利。
二是監(jiān)督工作的內(nèi)容和范圍還不夠具體。過去，對(duì)一把手監(jiān)督的范圍主要集中在廉潔自律方面，現(xiàn)已擴(kuò)展到?jīng)Q策、組織人事，大額度資金的使用和工程項(xiàng)目的確立等方面。但即便如此，在一些地方、部門和單位，還存在著監(jiān)督內(nèi)容過于籠統(tǒng)的問題，使得對(duì)一把手的監(jiān)督出現(xiàn)了看起來很全面而實(shí)際上留下了大量空白和漏洞的狀況。
三是監(jiān)督主體雖然形成了網(wǎng)絡(luò)，但監(jiān)督主體職能交叉重復(fù)，責(zé)任不清，相互之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)脫節(jié)、扯皮和相互推諉的現(xiàn)象，影響了監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)整體合力的形成。
四是監(jiān)督體制不盡合理，監(jiān)督效果比較差?，F(xiàn)行的監(jiān)督體制是以上級(jí)監(jiān)督下級(jí)為主，以同級(jí)、下級(jí)及群眾的自下而上的監(jiān)督為輔的雙向式監(jiān)督體制。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，這種監(jiān)督體制的不適應(yīng)性日益突出。由于體制的原因，本來可以進(jìn)行直接、有效監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，難以對(duì)同級(jí)一把手實(shí)施真正意義上的監(jiān)督。因?yàn)楝F(xiàn)階段，我國(guó)行使監(jiān)督權(quán)的專門機(jī)構(gòu)，大都存在于黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，監(jiān)督機(jī)構(gòu)一般都受上級(jí)業(yè)務(wù)部門和同級(jí)黨委、行政機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，并以同級(jí)黨委、行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為主，監(jiān)督者與被監(jiān)督者同時(shí)又是下級(jí)與上級(jí)的隸屬關(guān)系。這樣一來，監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，缺乏必要的獨(dú)立性和應(yīng)有的權(quán)威性，監(jiān)督必然軟弱無(wú)力。而自下而上的監(jiān)督，由于擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)，往往又形同虛設(shè)。
五是監(jiān)督法規(guī)制度尚不完備，缺乏明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和具體的實(shí)施細(xì)則。近年來，我國(guó)十分重視監(jiān)督法規(guī)制度的建設(shè)，尤其是《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的頒布與實(shí)施，使黨內(nèi)監(jiān)督更加具有可操作性。但是，現(xiàn)已建立的一些法規(guī)制度，有的相對(duì)滯后，有的過于籠統(tǒng)，有的雖然建立了一些相應(yīng)的制度，但落實(shí)的力度不夠。這說明，進(jìn)一步加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)仍然是一項(xiàng)十分繁重的任務(wù)。
三、加強(qiáng)一把手監(jiān)督的對(duì)策思考
第一，增強(qiáng)廣大群眾、黨員和干部的監(jiān)督意識(shí)。為此，應(yīng)在全社會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督教育，提高全民族的素質(zhì)，普及監(jiān)督意識(shí)，尤其對(duì)監(jiān)督職能部門人員，要做好職業(yè)道德教育，明確自己擔(dān)負(fù)的職責(zé)和使命，積極探索新形勢(shì)下對(duì)一把手實(shí)施監(jiān)督的最佳途徑，在整個(gè)社會(huì)形成一種能夠監(jiān)督和敢于監(jiān)督一把手的氛圍。
第二，擴(kuò)大監(jiān)督內(nèi)容，突出監(jiān)督重點(diǎn)，真正對(duì)一把手實(shí)施全方位的監(jiān)督。對(duì)一把手的監(jiān)督，重點(diǎn)應(yīng)該放在以下三個(gè)方面。一是加強(qiáng)對(duì)重大問題決策權(quán)的監(jiān)督。強(qiáng)化對(duì)一把手決策權(quán)的監(jiān)督，主要看一把手是否堅(jiān)持集體討論、民主決策；是否走群眾路線，群眾是否滿意；是否正確處理國(guó)家、集體和群眾個(gè)人三者利益關(guān)系；是否從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是。二是加強(qiáng)對(duì)用人權(quán)的監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)一把手用人權(quán)的監(jiān)督，要看其是否堅(jiān)持“四化”方針和德才兼?zhèn)涞脑瓌t；是否堅(jiān)持干部職務(wù)安排由組織決策的原則；是否充分發(fā)揚(yáng)民主，走群眾路線，不搞個(gè)人或少數(shù)人說了算。三是加強(qiáng)對(duì)用錢權(quán)的監(jiān)督。對(duì)一把手經(jīng)濟(jì)上的監(jiān)督，不但要監(jiān)督他們是否亂花公款，搞權(quán)錢交易，索賄受賄等問題，而且要防止個(gè)人隨意決定重大開支和投資，為追求任期“政績(jī)”而搞“門面工程”等不正之風(fēng)。
第三，理順監(jiān)督體制，建立統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威、專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性，應(yīng)體現(xiàn)在監(jiān)督機(jī)構(gòu)的自成體系上，即對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)只能是上一級(jí)的授權(quán)機(jī)關(guān)，其他任何機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)指揮、干涉監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作。與此同時(shí)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員一定要獨(dú)立于被監(jiān)督者之外，他們的選任、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲以及各種福利、報(bào)酬的獲得應(yīng)由監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身或授權(quán)機(jī)關(guān)決定。目前監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制、結(jié)構(gòu)等已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是一把手監(jiān)督的需要，也不適應(yīng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)，因此必須加以改革。具體設(shè)想是：在合并現(xiàn)有三個(gè)廉政機(jī)構(gòu)（紀(jì)委、政府系統(tǒng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、反貪局）的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)統(tǒng)一、獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)反腐案件偵辦及其他監(jiān)督事宜。各省、市、自治區(qū)的監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)作為最高國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，直接歸其領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)其負(fù)責(zé)。監(jiān)督機(jī)關(guān)干部的錄用、選任、調(diào)動(dòng)、工資福利等由本系統(tǒng)分級(jí)決定；監(jiān)督機(jī)關(guān)人員可對(duì)同級(jí)以下任何組織和個(gè)人進(jìn)行監(jiān)督檢查，并有一定的處理權(quán)；對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)人員的監(jiān)督，除受本系統(tǒng)的監(jiān)督外，還要受新聞媒體尤其是各級(jí)人大的監(jiān)督。一般來說，監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置于國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)之下，我國(guó)憲法第57條明確規(guī)定，全國(guó)人大及常委會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，為確保其享有較高的法律地位和充分行使職能，所設(shè)的最高國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大負(fù)責(zé)，受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。當(dāng)然，監(jiān)督機(jī)構(gòu)中的黨組織也要向上級(jí)黨組織匯報(bào)工作，并受其監(jiān)督。由此形成上下一心的縱向監(jiān)督新機(jī)構(gòu)、新體制，打破監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體的僵局，避免監(jiān)督中的相互扯皮現(xiàn)象，增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。
第四，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，形成強(qiáng)有力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)一把手監(jiān)督工作的合力。具體要抓好四方面的工作。一是加強(qiáng)上級(jí)組織對(duì)一把手的監(jiān)督。我國(guó)的現(xiàn)行政治體制特點(diǎn)決定了上級(jí)組織對(duì)一把手的監(jiān)督仍然是最有效的監(jiān)督。因此，應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)上級(jí)組織對(duì)一把手的監(jiān)督，充分運(yùn)用考察、談話等手段，認(rèn)真檢查和掌握一把手在政治思想、履行職責(zé)、工作作風(fēng)、道德品質(zhì)、廉政勤政方面存在的苗頭性問題，使他們不犯錯(cuò)誤或少犯錯(cuò)誤，避免小錯(cuò)誤發(fā)展為大錯(cuò)誤。二是加強(qiáng)人大對(duì)各級(jí)政府一把手的監(jiān)督，要真正落實(shí)人大所享有的監(jiān)督權(quán)，對(duì)不稱職甚至觸犯刑律的政府一把手應(yīng)有效行使彈劾權(quán)、罷免權(quán)。具體方法是：在屆中進(jìn)行一次信任投票，凡未獲大多數(shù)人大代表信任的政府組成人員，應(yīng)當(dāng)辭職。為使人大監(jiān)督能貫徹落實(shí)，應(yīng)制定清晰規(guī)范、易于操作、程序嚴(yán)密、協(xié)調(diào)配套的監(jiān)督法規(guī)。三是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子成員對(duì)一把手的監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間的監(jiān)督是
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