論黨代會常任制試行的制度突破
發(fā)布時間：2008-09-18 09:56:00 訪問次數(shù): 沈士光 信息來源：《中國黨政干部論壇》
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黨的十七大報(bào)告提出實(shí)行黨的代表大會代表任期制，并重申了十六大報(bào)告提出的“選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代會常任制”。這其中蘊(yùn)含著兩個方面的意義。第一，堅(jiān)持要體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)黨章的政治意志。黨章規(guī)定：黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。實(shí)行黨的代表大會代表任期制對保證黨代會成為名副其實(shí)的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)具有十分重要的作用。第二，黨代會常任制試點(diǎn)還需要形成制度優(yōu)勢，在擴(kuò)大黨內(nèi)民主、增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，尊重黨員的主體地位、保障黨員民主權(quán)利方面需要進(jìn)一步突破。本文就黨代會常任制試點(diǎn)如何解放思想、突破現(xiàn)有試行模式，提出幾點(diǎn)看法。
一、構(gòu)建壓力型的政治保障機(jī)制，增強(qiáng)黨代會常任制運(yùn)行動力
黨代會常任制的制度運(yùn)行動力不足已經(jīng)是一個不爭的事實(shí)。胡喬木同志在就十二大黨章修改回答新華社記者提問時談到為什么十二大黨章沒有規(guī)定黨代會常任制的三大理由，第一點(diǎn)就是：“八大規(guī)定的年會制只召開了兩次，這就從實(shí)踐上證明很難行得通?！保ā逗鷨棠疚募返诙?，人民出版社1993年版，第198—199頁）很難行得通的一個重要因素就是動力不足。黨的十三大以后，全國有12個黨代會常任制的試點(diǎn)單位，到十六大前有7個已經(jīng)停止。但是，黨代會常任制是一種很好的制度設(shè)計(jì)，正如鄧小平所說：“黨的最重要的決定，都可以經(jīng)過代表大會討論。黨的中央、省、縣委員會每年必須向它匯報(bào)工作，聽取它的批評，答復(fù)它的詢問。代表由于是常任的，要向選舉他們的選舉單位負(fù)責(zé)，就便于經(jīng)常地集中下級組織的，黨員群眾和人民群眾的經(jīng)驗(yàn)，他們在代表大會會議上，就有了更大的代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當(dāng)?shù)姆绞?，監(jiān)督黨的機(jī)關(guān)工作。因此，我們相信，這種改革必然可以使黨內(nèi)民主得到重大的發(fā)展?！保ā多囆∑轿倪x》第一卷，人民出版社1994年版，第233頁）
既然是那么好的制度設(shè)計(jì)，為什么長期以來一直沒有得到正式和持續(xù)的推行呢？其主要原因是黨代會常任制的制度起點(diǎn)高，而現(xiàn)在的黨委會組織領(lǐng)導(dǎo)體制很難與之接軌。第一，黨代會常任制規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地位，但是，這個領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)只是一個會議制度的形式，而不是組織領(lǐng)導(dǎo)“實(shí)體”，也沒有類似于人大常委會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，“虛擬”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)就有“空轉(zhuǎn)”的可能。關(guān)鍵是目前決定黨的重大決策的是黨委常委會領(lǐng)導(dǎo)體制，常委會領(lǐng)導(dǎo)體制掌握公共權(quán)力，人數(shù)少、層次高、決策快，在強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的現(xiàn)階段，它的比較政治優(yōu)勢是顯而易見的。第二，現(xiàn)行的干部錄用并沒有圍繞黨代會是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)這個制度設(shè)計(jì)運(yùn)行，而是體現(xiàn)常委會的中心地位。上級黨委常委會對下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選實(shí)際上具有至關(guān)重要的作用。這就使得各地在具體實(shí)施中，對黨代會的重視程度、制度安排、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制乃至操作程序和黨代會發(fā)揮作用的大小都存在著不同程度的差異。因此，要體現(xiàn)黨章的政治意圖，實(shí)現(xiàn)黨代會常任制的制度優(yōu)勢，在試行過程中應(yīng)該建立一種壓力型的政治保障機(jī)制。按照政黨組織運(yùn)行的政治邏輯，如果上級組織對下級組織具有權(quán)力制約機(jī)制，下級組織就會產(chǎn)生一種動力；反之，如果沒有動力源機(jī)制，下級對上級的意圖的執(zhí)行動力就會減弱。
目前全國縣級黨代會常任制試行中，大多數(shù)的上級黨的組織部門把握不過多干預(yù)的政治原則，只是在選擇試行單位、試行內(nèi)容和具體制度建設(shè)上進(jìn)行觀察和起一些指導(dǎo)作用。這樣固然能夠使試行單位有較大的自主空間進(jìn)行探索，但是，由于試行單位的權(quán)力構(gòu)造和權(quán)力中心并沒有隨著常任制試行而有所改變，致使黨代會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)地位和常任制所要達(dá)到的擴(kuò)大黨內(nèi)民主和加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)木嚯x。本文認(rèn)為，單純依靠試點(diǎn)單位進(jìn)行黨代會常任制試行，其政治效果已經(jīng)被實(shí)踐證明相當(dāng)有限。地（市）一級黨委應(yīng)設(shè)立由專職副書記負(fù)責(zé)的相關(guān)部門負(fù)責(zé)下級黨代會常任制試行工作。這個相關(guān)部門的職能主要是加強(qiáng)對黨代會常任制日常工作的聯(lián)系和監(jiān)督，保證其正常運(yùn)行。要建立這樣一個部門還必須擴(kuò)大黨代會常任制試行范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國有1936個縣，而試行黨代會常任制的只有近100個。在全國約460多個地級市中，如果每個地級市選擇下轄的2個縣進(jìn)行試行，形成規(guī)模效應(yīng)，就會產(chǎn)生重要的政治影響，將黨代會常任制的試行進(jìn)一步推向深入。
二、構(gòu)建委員會領(lǐng)導(dǎo)體制，增強(qiáng)常任制的活力
縣一級具有較為健全的政治組織結(jié)構(gòu)，如黨委、政府、人大、政協(xié)四套班子都與省、地一級基本對應(yīng)。在縣一級試行黨代會常任制應(yīng)該是比較好的政治選擇，在試行成熟后，可以擴(kuò)大黨代會常任制的范圍和層級。
在黨代會常任制的試行過程中，有兩個方面的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，首先是增設(shè)常任制的領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委書記或?qū)Ｂ毟睍浫谓M長，組織部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任副組長，在組織部下設(shè)一個辦公機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)常任制的日常工作，如黨代表的聯(lián)絡(luò)、提案、調(diào)查研究、會議程序的制定和安排等。中央黨校王貴秀教授認(rèn)為，這種常設(shè)機(jī)關(guān)，根本不具備黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)的職能、性質(zhì)和地位，因而起不到代表大會的作用。而由黨委書記親自掛帥，分管政工的副書記和組織、紀(jì)檢、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等委員具體負(fù)責(zé)抓落實(shí)，更不具備黨的代表大會常設(shè)機(jī)關(guān)的職能、性質(zhì)和地位，也有違實(shí)行黨代表大會常任制的初衷。（參見王貴秀：《改革和完善黨的代表大會制度的幾點(diǎn)思考》，《紅旗文稿》2003年第15期）
這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制最大的優(yōu)勢是有序，常任制日常工作體制較順。但最大的不足是，在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，不能保證黨員的主體地位，不能保證決策民主化和科學(xué)化，不能保證“即便決策失誤，也會較快得到糾正，黨的領(lǐng)導(dǎo)人濫用權(quán)力的現(xiàn)象就會大大減少”。領(lǐng)導(dǎo)人參加會議還是“只會興高采烈，談笑風(fēng)生”，而不是“神色緊張，心情沉重，甚至出一身冷汗”。（高放：《黨代表大會年會制、常任制的由來和意義（下）》，《中國黨政干部論壇》2004年第3期）
其次，是實(shí)行委員會制。按照黨章規(guī)定，在黨代會閉會期間，全委會是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。因此，黨代會常任制試行過程中，各地基本上都是將常任制的改革著眼于建立全委會領(lǐng)導(dǎo)體制。在浙江椒江的改革中，有相當(dāng)長的一段時間不設(shè)常委。湖北羅田由縣委書記、副書記、縣委委員兼任縣人大、縣政府、縣政協(xié)、縣紀(jì)委主要負(fù)責(zé)人和縣里主要部門的負(fù)責(zé)人，形成了高度交叉的任職格局和“議行合一”的委員會權(quán)力結(jié)構(gòu)。改革后，縣委書記只有具體事項(xiàng)的決定權(quán)、重大事項(xiàng)決策的建議權(quán)、干部任免的推薦權(quán)和建議權(quán)。雖然是縣委書記，但只有投一票的權(quán)力。
上述改革的本質(zhì)在于完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。這種探索固然十分可貴，但這種領(lǐng)導(dǎo)體制也存在著兩個方面的問題：第一，和現(xiàn)在普遍實(shí)行的常委制不能對接和對應(yīng)，在一定程度上造成上下級之間體制運(yùn)行不暢。第二，這種領(lǐng)導(dǎo)體制將全委會成員減少到原來的1/3，即13至15人，實(shí)際上成了擴(kuò)大了的常委會。能否實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大黨內(nèi)民主的目標(biāo)，能否體現(xiàn)鄧小平提出的制度預(yù)設(shè)優(yōu)勢，恐怕仍有疑問。因此，不久前，浙江椒江恢復(fù)了常委會，并將全委會的人數(shù)增加到33人。
本文認(rèn)為，中共中央《各級黨代表大會代表任期制暫行條例》的頒布將會推動黨代表履職的主動性、自覺性，也會將黨代會常任制試行推向一個新的階段。所以，要充分抓住這個契機(jī)，在各地試行的基礎(chǔ)上，建構(gòu)好黨代會的組織領(lǐng)導(dǎo)體制。
第一，提高黨代會常設(shè)機(jī)構(gòu)的能級。黨代會常設(shè)機(jī)構(gòu)是其在閉會期間行使職權(quán)的組織載體，應(yīng)有兩個層次的內(nèi)涵，一是類似于人大常委會這樣的機(jī)構(gòu)，二是類似于人大常委會下設(shè)的工作委員會這樣的機(jī)構(gòu)。二者性質(zhì)是不同的。從目前來看，很難建構(gòu)第一種權(quán)力機(jī)構(gòu)，但僅靠目前的“黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室”很難承擔(dān)黨代表任期制所賦予的很多職責(zé)。因此，筆者在這里提出一種具有操作性的常設(shè)機(jī)構(gòu)模式，即在黨代會下設(shè)“黨代表任期制領(lǐng)導(dǎo)小組”這一機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)由黨委、人大、政府、政協(xié)以及相關(guān)的工青婦群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)干部組成，采用委員會制的運(yùn)行模式，主要對黨代表任期制起推動作用。其好處是既能增強(qiáng)黨內(nèi)民主的活力，又能保持現(xiàn)有體制架構(gòu)。其一，這個機(jī)構(gòu)本身不是決策機(jī)構(gòu)，不會對現(xiàn)有體制構(gòu)成挑戰(zhàn)；其二，提升了常設(shè)機(jī)構(gòu)的能級，避免了黨代會常任制的權(quán)威性嚴(yán)重缺失的情況；其三，這個機(jī)構(gòu)可以形成一定的黨內(nèi)民主的張力，可以對提高常任制的運(yùn)行實(shí)效起到積極的作用。
第二，確立全委會領(lǐng)導(dǎo)體制，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力主體轉(zhuǎn)移。2008年初椒江通過的《代表大會常任制度》賦予全委會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)力和職責(zé)是值得借鑒的，它實(shí)現(xiàn)了三個關(guān)鍵事項(xiàng)的權(quán)力轉(zhuǎn)移：
?。?）責(zé)任主體的轉(zhuǎn)移。它明確了全委會“向區(qū)黨的代表大會和上級黨的委員會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，定期接受評議和監(jiān)督”，這里的報(bào)告主體由常委會變成了全委會。報(bào)告主體不同意味著常委會權(quán)力的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移，責(zé)任主體也就隨之變更，全委會的成員而不是常委會的成員要向黨代會負(fù)責(zé)。由于黨代會實(shí)行年會制，這樣的負(fù)責(zé)就更為直接，負(fù)責(zé)主體的壓力要比非常任制下更大些。更多的成員成為負(fù)責(zé)任的個體，黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)成員之間的制約將會更多。
值得指出的是，在全委會職責(zé)規(guī)定中還有一條就是：“聽取和審議常委會的工作報(bào)告，對常委會及其成員的工作進(jìn)行監(jiān)督和評議。”這個規(guī)定使得常委會的權(quán)力受到了一定程度的約束，全委會領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地位得以進(jìn)一步鞏固。常委會成員既要經(jīng)過全委會的監(jiān)督和評議，又要受到黨代會代表的評議和監(jiān)督。在兩層立體式的監(jiān)督和評議制度安排下，權(quán)力的約束機(jī)制大大加強(qiáng)。
?。?）干部任用權(quán)力的轉(zhuǎn)
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